关键词 民事,环境污染民事公益诉讼,固体废物污染,司法建议,预防性司法,行政监管
裁判要点
1.固体废物污染责任案件中，人民法院应审查对危险废物的认定是否符合法定鉴别程序。对未列入《国家危险废物名录》或根据危险废物鉴别标准无法鉴别，但可能对人体健康或生态环境造成有害影响的固体废物，由国务院环境保护行政主管部门组织专家认定。对此类废物，法院应发挥能动司法，通过调查取证、咨询专家、委托鉴定等，准确界定废物属性。 2.人民法院应通过预防性司法助推相关行业环境治理。重要废物属性的确定和管理，影响当地相关行业发展，人民法院应向相关部门发送司法建议，推动和督促纠正行业误评，鼓励、支持地方政府和行业组织采取有利于保护环境的固体废物集中处置措施，破解治理固体废物污染的难题，促进清洁生产和循环经济发展，发挥环境公益诉讼推动公共政策形成的功能。 3.综合运用“三合一”系统思维实现预防为主、综合治理的法律原则。该案是民事案件，但涉及废物属性的认定，如果认定为危险废物，非法处置3吨以上将涉嫌污染环境罪，同时还涉及环境评价和行政监管，因此是复合了刑事、民事、行政三维法律关系的公益诉讼。法院通过司法建议，指出行政监管的问题，建议行政机关主动纠正、完善，然后借助改进后的行政监管机制，推动行业环境治理，同时建议审查并依法移送涉嫌犯罪的行为，实现“两法”衔接。本案借助司法建议或联动机制，综合采用刑事、民事、行政三维法律措施，实现预防为主、综合治理的法律原则。
基本案情
被告某眼镜公司是某市生产树脂眼镜镜片的企业。2006年，某市环境保护科技咨询服务中心作出的环境影响报告表认定，当地眼镜生产加工企业因树脂镜片磨边、修边工段产生的树脂玻璃质粉末废物为危险废物HW13。2014年4月至7月期间，某眼镜公司将约5.5吨该类废物交给3名货车司机，倾倒于某拆迁空地，造成环境污染。某市环境保护局对污染场地进行初步清理，将该废物连同被污染的土壤挖掘并予以保管。原告某生态环境公益保护协会提起公益诉讼，请求判令某眼镜公司采取措施消除污染，承担固体废物暂存、前期清理以及验收合格的费用，或者赔偿因其环境污染所需的相关修复费用234400元。 江苏省镇江市中级人民法院经委托鉴定查明，案涉树脂玻璃质粉末废物不在《国家危险废物名录》之列，原环评报告将其评定为危险废物不符合法律规定，遂向某市环境保护局、当地眼镜商会发出司法建议，建议依法重新评定该类固体废物的属性，准确定性。后经组织评定，确认该类废物不具有危险特性，可交由第三方综合利用或者以无害化焚烧等方式进行处置。法院根据评定报告再次提出司法建议，建议为该类废物建立集中收集处置体系。某市眼镜商会采纳了该建议，参照固体废物相关环保管理要求，采取转移“五联单”的办法管理，并将该类废物运交垃圾发电厂焚烧发电。某市环境保护局对新的评定报告予以认可，同意某市眼镜商会提出的该类废物集中处置方案，并表示愿意监督某眼镜公司依法处置剩余废物。 江苏省镇江市中级人民法院于2016年6月3日作出（2015）镇民公初字第00003号民事判决，判令某眼镜公司在某市环境保护局的监督下按照一般废物依法处置涉案废物。宣判后，双方均未上诉，一审判决已生效。
裁判结果
裁判理由
法院生效裁判认为：关于企业的污染治理责任。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第三十条规定，产生工业固体废物的单位应当建立、健全污染环境防治责任制度，采取防治工业固体废物污染环境的措施。第三十二条第一款规定，国家实行工业固体废物申报登记制度。产生工业固体废物的单位必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定，向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提供工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。第八十五条规定，造成固体废物污染环境的，应当排除危害，依法赔偿损失，并采取措施恢复环境原状。本案中，某眼镜公司在未审查3名货车司机有无处置能力，未审查废物流向的情况下，非法交付废物，且未将该类废物的数量、流向、贮存、处置等有关资料向环保主管部门申报，应对由此造成的环境污染承担治理责任。 关于该类废物属性的确定。（一）危险废物的认定应严格按照危险废物鉴别程序认定。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第八十八条第四项规定，危险废物，是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。依据《危险废物鉴别标准通则》（GB 5058.7-2007）4 鉴别程序规定，危险废物的鉴别应按照以下程序进行：4.1 依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《固体废物鉴别导则》判断待鉴别的物品、物质是否属于固体废物，不属于固体废物的，则不属于危险废物。4.2 经判断属于固体废物的，则依据《国家危险废物名录》判断。凡列入《国家危险废物名录》的，属于危险废物，不需要进行危险特性鉴别（感染性废物根据《国家危险废物名录》鉴别）；未列入《国家危险废物名录》的，应按照第4.3 条的规定进行危险特性鉴别。4.3 依据GB5058.1～GB5058.6 鉴别标准进行鉴别，凡具有腐蚀性、毒性、易燃性、反应性等一种或一种以上危险特性的，属于危险废物。4.4 对未列入《国家危险废物名录》或根据危险废物鉴别标准无法鉴别，但可能对人体健康或生态环境造成有害影响的固体废物，由国务院环境保护行政主管部门组织专家认定。本案中，该类废物不属于《国家危险废物名录》中的危险废物，某市环境保护科技咨询服务中心在未进行危险属性鉴别、未经国务院环境保护行政主管部门组织专家认定的情况下，在环境评价中将该类废物认定为危险废物HW13，没有法律和科学依据。（二）该类废物不具有危险特性。经查，江苏康某检测技术有限公司对上述废物倾倒地被污染的土壤进行检测，未发现挥发性有机物、半挥发性有机物；依据上海松江区环境保护局审批的某光学公司三期工程调整项目环境影响报告表，某光学公司自1995年一期项目开始，即将该类废物作为一般工业固体废物交第三方综合利用，实践已有20余年；树脂眼镜镜片长期使用于世界各地，长期与人体接触，安全性已成为众所周知的事实，其修边粉末系物理磨边、修边产生，某市作为全球树脂镜片主要产地，某市环境保护局亦未能提供该类废物具有危险性的执法资料；南大专项评价报告认定树脂镜片磨边、修边废屑不具有危险特性；经环保专家审查，南大专项评价报告评价结论可信，丹阳市环境保护局亦予认可。综上，南大专项评价报告认定树脂镜片磨边、修边废屑不具有危险特性，具有科学和法律依据，予以采信。 关于该类废物的监管和处置。环保主管部门有权在依法科学认定的基础上，对于属性明确的物质确定统一的监管标准，豁免对不同企业的同类物质分别进行危险属性鉴别。其一，法律并未规定对不同企业的同类废物必须分别进行属性鉴别。环保主管部门有权依据法律规定认定某类物质属于一般固体废物或者危险废物，对于属性明确的物质，无须针对不同企业分别进行危险属性鉴别。其二，环境保护应坚持科学性并尽量降低不必要的成本。危险废物的属性鉴别费用高、耗时长，是产业发展的重要成本。在对单一企业特定物质的属性依法科学认定的基础上，基于科学的一般原理，该结论可以适用于采用同类原材料、同类生产工艺产生的同类物质。因此环保主管部门在依法科学认定的基础上，可就属性明确的某类物质设定统一的监管标准，豁免对不同企业的同类物质分别进行属性鉴别。其三，《国家危险废物名录》的设定，即是准确认定危险废物并豁免分别鉴别的典范；按照“举重以明轻”的原则，对于已依法认定的某类一般固体废物，环保主管部门可以在属性明确、安全稳定、处置可控的前提下，设定豁免清单，避免分别进行危险属性鉴别，不仅可节省鉴别费用和时间成本，还可避免因错误归入危险废物挤占紧缺的危险废物处置产能。由于一般废物的种类远远多于危险废物，该类清单的论证和设立具有重要的环保和经济意义。因此，该类废物作为一般固体废物，某市环境保护局可以依法设定统一的监管标准，要求相关企业依法处置，无须对不同企业的同类废物分别进行属性鉴别。 在本案审理期间，当事人已自愿达成调解协议，同意对该类废物按照危险废物处置，调解协议经公告，并未收到异议，但因本案涉及某市树脂镜片产业的安全清洁生产和环境监管模式，在该类废物的属性已经科学认定的情况下，依据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第二款之规定，本案应改采判决方式。 综上所述，某眼镜公司非法处置该类废物约5.5吨，导致环境污染，应承担前期清理费用、暂存费用，并依法处置相关废物（被倾倒该类废物及被污染土壤），对于某生态环境公益保护协会的相关诉讼请求，予以支持。在本案审理期间，某眼镜公司已按照调解协议主动支付前期清理费用、暂存费用，主动将上述废物中的5吨树脂粉末依法处置，已依法履行相关责任，相关诉讼请求已经实现，因此某生态环境公益保护协会撤回关于前期清理费用、暂存费用、验收合格费用、处置5吨树脂粉末的诉讼请求，不损害公共利益，予以准许。对于暂存于被告处的约23吨剩余废物，系土壤和少量该类废物的混合物，因该类废物无危险性，相关剩余废物亦无危险性，应在某市环境保护局的监督下按照一般废物依法处置。
相关法条
《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第36条、第39条第1款（本案适用的是2015年4月24日施行的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第30条、第32条第1款、第85条） ######一审：江苏省镇江市中级人民法院（2015）镇民公初字第00003号民事判决（2016年6月3日）